市政府办公室关于加强和规范

农村宅基地管理工作的意见

锡政办发〔2021〕79号

各市（县）、区人民政府，市各委办局，市各直属单位：

　　农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。加强和规范农村宅基地管理对保护农民合法权益、促进城乡融合发展、实施乡村振兴战略意义重大。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《江苏省土地管理条例》等法律法规，以及《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）和中共江苏省委农村工作领导小组办公室等三部门《关于加强和规范农村宅基地管理工作的通知》（苏农经〔2020〕11号）等相关要求，结合我市实际，现就加强和规范农村宅基地管理有关工作提出如下意见。

　　一、严格执行相关法律法规政策

　　（一）强化规划引领。坚持规划先行，县域一盘棋，遵循“先规划、后建设”原则，统筹农村公共服务、基础设施、生态、生产和生活用地需求，推动科学编制“多规合一”实用性村庄规划。根据农村人口数量和变化趋势、宅基地现状和使用标准等情况，合理规划农村建房布局和范围，并预留一定空间，及时提供优化宅基地选址和用地规模方案，满足合理的宅基地需求。

　　（二）严守政策底线。严格落实土地用途管制，农村村民建设住宅应当符合经依法批准的国土空间规划（镇村布局规划、村庄规划）。要依法保护宅基地农户资格权和农民房屋财产权，不得以各种名义违背农民意愿强制流转农村宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的农村宅基地，不得以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件。合理安排宅基地用地，应当尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，严格控制新增宅基地占用农用地，不得占用永久基本农田；涉及新增建设用地的，应当依法先行办理新增建设用地审批手续。落实《关于加强和规范农村宅基地管理工作的通知》（苏农经〔2020〕11号）规定，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。

　　（三）严格落实“一户一宅”规定。严格执行《江苏省土地管理条例》等相关规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地面积不得超过135平方米，各市（县）、区人民政府可以在前述规定（135平方米）的限额内，结合农村村民实际居住需求作出具体规定。现有宅基地超过上述标准的，申请翻建、改（扩）建、新建房屋时，须按规定核减。农村村民应当严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建、超面积占用农村宅基地。经批准易地建造住宅的，必须严格按照“建新拆旧”要求，将原宅基地交还给村集体，同时由原权利人或原权利人委托村集体申请注销不动产权证书。

　　（四）坚持节约集约用地。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，各市（县）、区在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，保障农村村民实现户有所居。城镇开发边界外的村庄，要通过村庄整治、废旧宅基地腾退等多种方式，增加宅基地空间。有序引导农村村民适度规模集中居住，确定为规划发展村庄的，按规定审批农村宅基地。一般村庄范围内的，原则上不新增用地规模，优先引导到规划发展村庄内审批宅基地；住房经鉴定为C级或以上的，可以申请纳入城镇社区集中安置，也可以申请在原宅基地范围内按照《中共无锡市委无锡市人民政府关于加强和改进农村住房建设管理的意见（试行）》（锡委发〔2017〕36号）的规定翻建；对于原址翻建确有困难的兵营式住房，在不新增建设用地的前提下，按照村民一致原则，可以申请在原村落内翻建。有条件的地区可以探索宅基地有偿使用、竞价选位、自愿有偿退出等机制，加大闲置用地盘活力度，推动农村宅基地公平、合理使用，提升农村宅基地的资源价值和利用效率。

　　（五）严格宅基地申请资格。各市（县）、区要充分利用好农村集体经济组织成员资格认定、农村宅基地使用权确权登记颁证及农房利用现状调查成果，结合本地实际，完善以户为单位取得宅基地分配资格的具体条件和认定规则，注意分户的合理性，做好与户籍管理的衔接，不得设立互为前提的申请条件，保障农民合法权益。

　　（六）保障建房合理用地需求。各市（县）、区应认真组织开展农村村民住宅建设用地需求调查，并于每年年初提出需要保障的农村村民住宅建设用地计划需求，按程序报省审定后按不低于各地年度新增建设用地计划指标的5%预支安排，专项用于保障农村村民住宅建设用地，年底据实核销。当年保障不足的，下一年度优先保障。

　　二、切实规范农村宅基地建房审批流程

　　根据《关于加强和规范农村宅基地管理工作的通知》（苏农经〔2020〕11号）要求，宅基地建房审批流程如下：

　　（一）农户申请。符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论通过，并将申请人、申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层数、高度和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查。

　　（二）村级审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合国土空间规划（镇村布局规划、村庄规划）、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送镇人民政府（街道办事处）。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送镇人民政府（街道办事处）。

　　（三）部门联审。由镇人民政府（街道办事处）指定牵头部门，相关部门配合参与联审，建立健全一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度，公布办理流程和要件，明确镇级部门关于农业农村、自然资源规划、建设等方面在材料审核、现场勘查等各环节的工作职责和办理期限。审批工作中，农业农村方面负责审查申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准、宅基地和建房（规划许可）申请是否经过村级组织审核公示等。自然资源规划方面负责审查用地建房是否符合国土空间规划（镇村布局规划、村庄规划）、用途管制要求，其中涉及新增建设用地的，应当依法先行办理新增建设用地审批手续后，办理规划许可；使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，在符合国土空间规划（镇村布局规划、村庄规划）及有关规定的情况下，按照权限和相关规定办理规划许可。建设方面负责审核住房建设设计，实施带图报建，加强农房风貌管控，组织开展农房质量安全实地抽查等工作。涉及林业、水利、电力、公安等部门的要及时征求意见。

　　（四）镇级审批。根据各部门联审结果，镇人民政府（街道办事处）对农村村民住宅用地申请进行审批，符合要求的核发《农村宅基地批准书》。乡村建设规划许可证由受委托的镇人民政府（街道办事处）一并发放，并以适当方式公开。镇（街道）要建立宅基地用地建房审批管理台账，有关资料归档留存，并及时将审批情况报市（县）区农业农村、自然资源规划、行政审批等部门备案。

　　（五）全程管理。镇人民政府（街道办事处）要加强对宅基地申请、审批、使用的全程监管，落实村庄规划、申请条件、审批程序、审批结果、投诉举报方式“五公开”制度，全面落实宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、施工关键节点巡查到场、住宅建成后核查到场“四到场”要求。收到宅基地和建房（规划许可）申请后，镇人民政府（街道办事处）要及时组织农业农村、自然资源规划、建设等部门实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。经批准用地建房的农户，应当在开工前向镇人民政府（街道办事处）申请划定宅基地用地范围，镇人民政府（街道办事处）在收到申请后及时组织相关部门到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地，确定建房位置。施工期间，镇人民政府（街道办事处）要在施工关键节点巡查到场（可通过购买服务方式），在地基基础、抗震节点和关键主体结构施工过程中，及时到施工现场检查指导，特别是加强隐蔽部位的到场检查，发现不符合基本建设要求的当即告知建房户，提出处理建议并做好记录。农户建房完工后，镇人民政府（街道办事处）要组织相关部门验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地，是否按照批准面积和规划要求建设住房，建房质量是否满足抗震要求，是否履行拆除旧房且原宅基地交还集体等承诺，并出具《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》。通过验收的农户，可以向不动产登记部门申请办理房地一体不动产登记。

　　三、探索开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用

　　（一）培育盘活利用主体。在充分保障农村村民宅基地合法权益和农民住房财产权的基础上，支持农村集体经济组织及其成员发挥主体作用盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用，引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与盘活利用工作，带动当地产业发展和农民就业创业增收。

　　（二）创新盘活利用机制。支持农村集体经济组织及其成员采取自主经营、合作经营、租赁经营、委托经营等多种形式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。结合“百企建百园”、万企联万村、乡村休闲旅游、美丽田园乡村建设、农村人居环境整治等活动和平台，向社会推介农村闲置宅基地和闲置住宅资源，创造合作机会，促进资源利用。支持各地统筹安排相关资金，用于农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用奖励、补助等。

　　（三）推广盘活利用模式。综合考虑区位交通条件、自然人文资源禀赋、生态环境容量和产业发展基础，注意发挥地域特色、传统村落、传统建筑、传统民俗等优势，选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式。鼓励利用闲置住宅打造农村一二三产业融合发展项目，培育发展一批符合乡村特点的休闲旅游农业、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态。支持农村集体经济组织采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展，产生的土地增值收益要全部用于农业农村。在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民向符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员转让宅基地。转让合同生效后，应及时办理农村宅基地使用权变更手续。鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

　　（四）开展盘活利用示范。支持选择党委政府重视、农村集体经济组织健全、宅基地管理规范、乡村产业发展有基础、农民群众参与积极性高的村庄，集中整合相关扶持资源，有序开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用。突出山水田园资源、乡村特色产业和历史文化底蕴，打造民宿农家乐集中地、乡村旅游目的地、家庭手工作坊、文化科创空间等盘活利用样板点。及时总结可复制、可推广的经验模式，探索规范、高效的运行机制和管理制度，以点带面、稳步推开。

　　四、着力构建长效管理体制机制

　　（一）落实属地管理责任。按照2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民住宅用地由镇人民政府（街道办事处）审核批准。镇人民政府（街道办事处）要切实履行属地责任，制定实施细则、充实力量、健全机构，确保工作有人干、责任有人负；要承担起宅基地审批和日常监管职责，参照附件1—7，结合本地实际，进一步简化和规范申报材料，优化审批流程，提高审批效率，加强事中事后监管，确保宅基地审批管理工作接得住、管得好；要指导村级组织完善宅基地民主管理、健全宅基地申请审核有关制度，公开、公平、公正分配使用宅基地。在村级组织中明确1人兼任村级宅基地协管员，协助开展农村宅基地和建房管理。宅基地审批和管理工作按照属地管辖原则，镇人民政府（街道办事处）要具体明确一个牵头负责部门，加快建立宅基地管理、改革、执法的专业队伍，切实增强履职能力。

　　（二）切实履行部门职责。农业农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用；组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，定期向同级自然资源规划部门通报农民建房新增建设用地需求；参与编制国土空间规划（村庄规划）。自然资源规划部门指导各地编制“多规合一”实用性村庄规划，在国土空间规划（村庄规划）中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理新增建设用地审批等相关手续，负责确权登记颁证等工作。行政审批部门负责乡村建设规划许可相关工作。住房城乡建设部门负责指导农村住房建设、农村住房安全和危房改造等工作，提供农房设计方案，加强农房建设风貌管控、施工管理、质量安全等，加强农村建筑工匠的管理和培训，推广使用绿色建材和技术。其他相关部门要协同做好相关管理工作。

　　（三）确保有序衔接过渡。市（县）区党委、政府要高度重视、认真研究，按照“编随事走、人随编走”的原则，明确相关部门职责，及时转隶划转宅基地管理、执法的职能、编制和人员。各地农业农村、自然资源规划、住房城乡建设、行政审批等部门要在政府统一领导下，建立工作协调机制，联合开展审批监管，共同组织改革试点与盘活利用，协同处置信访矛盾与法律纠纷。落实国土空间规划、村庄规划、宅基地用地指标、宅基地确权登记颁证、农房建设等数据信息互通共享机制，做好宅基地审批管理与农房建设、不动产登记等工作的有序衔接。建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统，推进宅基地申请、审批、流转、退出、违法查处等管理信息化。坚决杜绝推诿扯皮和不作为、乱作为的现象，防止出现工作“断层”“断档”，对工作不力、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，要依法依规严肃追责。

　　（四）依法组织巡查监管。各市（县）、区和镇（街道）要建立健全农村宅基地管理动态巡查和责任追究制度。依法组织开展农村用地建房动态巡查，加强日常监管，及时发现和处置涉及宅基地使用和建房规划的各类违法违规行为，防止产生新的违法违规行为。村级组织要及时收集掌握农村宅基地使用、农房建设施工等状况，对违法违规行为做到早发现、早报告。探索开展镇（街道）综合执法、多部门联合执法，形成市（县）区指导、镇（街道）主导、村级配合的综合执法格局。对历史形成的农村宅基地有关问题，要按照“尊重历史、兼顾现实、依法依规”的原则，区分问题产生根源、事项类别、发生时限，采取联合办理等方式稳妥解决，不能一刀切。

　　本意见自下发之日起实施，《市政府办公室转发市自然资源和规划局关于加强宅基地审批管理的实施意见》〔2019〕（锡政办发24号）同时废止。有宅基地管理任务的无锡经开区参照本意见执行。本意见的解释工作具体由市农业农村局会同市自然资源规划局、市住房城乡建设局承担。

　　附件：

　　1.农村宅基地和建房（规划许可）申请表

　　2.农村宅基地使用承诺书

　　3.农村宅基地和建房（规划许可）审批表

　　4.乡村建设规划许可证

　　5.农村宅基地批准书

　　6.农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表

　　7.无锡市农村宅基地审批流程示意图

　　无锡市人民政府办公室

　　2021年12月31日　

　　（此件公开发布）

责编：司法局